财政蓝皮书：财政政策要从侧重宏观调控转向公共风险管理

题要： 财政政策既要关注短期风险的防范与化解，更要转向长期整体的战略层面化解风险。积极财政政策不是政府直接发力扩大需求，而是通过激发市场活力来间接发挥作用，优化资源配置，增加优质供给,让市场在资源配置中发挥决定性作用

日前，中国财政科学研究院与社会科学文献出版社共同发布国内首部财政蓝皮书——《中国财政政策报告（2018）》（以下简称蓝皮书）。

蓝皮书显示，2017年，我国财政政策更加积极有效，逐步实现了从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控的转变，未来财政政策要从侧重宏观调控转向公共风险管理。

关注长期风险至关重要

蓝皮书指出，2017年以来我国财政政策呈现新特征：一是从“积极”到“积极有效”，更加“积极”，表现在2017年财政政策继续实施了减税降费政策，进一步减轻了企业负担，赤字率仍保持在3%的水平，赤字规模随国内生产总值增长而相应增长；更加“有效”，表现在2017年财政政策更加注重发挥“结构性”优势，突出了保障重点，提高了支出有效性和精准度。

二是从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控。从“十二五”时期至今，积极财政政策实际上逐步实现了从侧重“需求侧”到侧重“供给侧”的转变。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，所谓“积极”，就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性。所谓“有效”，就是要抓住关键环节、关键问题，精准发力、对症下药，达到“四两拨千斤”的效果。

蓝皮书认为，未来财政政策要从侧重宏观调控转向公共风险管理，这也更契合我国从注重经济增速转向注重发展质量的要求。未来财政政策应以改善就业状态为主要目标。这是因为，就业状态具有综合性，既包含了经济增长的信息，也包含了社会发展和收入分配等方面的信息。将改善就业状态作为宏观政策目标，能够为政府决策提供更加精准可靠的依据。

“宏观调控本质是短期的相机抉择，注重的是对短期风险的防范和化解。关注长期风险对中国的发展来讲更为重要，所以财政政策既要关注短期风险的防范与化解，更要转向长期整体的战略层面化解风险，这就需要公共风险管理。这样财政政策既能短期有效也能长期有效，不至于造成风险的后移或者累积。”刘尚希说。

财政收入和支出结构优化

2018年上半年，全国财政收入保持平稳较快增长。全国税收收入占一般公共预算收入比重达到87.8%，比去年全年提高4.1个百分点，反映出财政收入质量进一步提高。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华介绍，根据研究预测，2018年，经济结构进一步优化，新动能不断壮大，相应的，财政收入增速仍然保持较高速度增长。

2018年，财政收入的质量和结构将进一步优化，税收收入仍将保持较快增长的态势。

蓝皮书称，2018年财政支出将保持中速增长，财政支出结构将进一步优化，重点支出将进一步得到有效保障。最新统计数据显示，今年上半年，财政支出保持较高强度，支出进度总体加快，对重点领域和关键环节的支持力度进一步加大，有力促进了经济社会平稳健康发展。

上半年全国一般公共预算支出已完成预算的53.2%，比序时进度快3.2个百分点，在上年同期进度已经较快的基础上又加快0.1个百分点，有力支持了国家重大发展战略实施、重点领域改革、提高保障和改善民生水平。

伴随着财政收入和支出结构进一步优化，积极财政政策的“动能”将更充分地释放。刘尚希认为，“与传统的扩张性政策不同，目前积极财政政策不是政府直接发力扩大需求，而是通过激发市场活力来间接发挥作用，优化资源配置，增加优质供给；不是通过政策来替代市场，而是让市场在资源配置中发挥决定性作用；不是单打独斗，而是认识和把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的系统联动关系，基于总体观出发来发挥财政政策在这些方面的整体效能”。

建立完备的债务问责机制

2018年上半年，我国地方政府债券共计发行1.41万亿元（含定向承销方式），其中新增债券、置换债券、借新还旧债券分别发行3328.72亿元、9438.85亿元、1341.56亿元。今年地方政府债券发行定价市场化程度进一步提升，市场认可度提高。

“财政部门为了应对债务风险，已经开始从债务存量和增量两方面入手进行调控。”中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任王志刚介绍，在债务存量风险化解方面，进行了地方政府债务限额管理和地方政府债券置换。在债务增量风险控制方面，严格债务合规性审查，剥离地方政府融资平台政府融资功能，启动地方政府债务行政问责终身制。此外，还扩大专项债券品种，建立债务风险预警及处置机制。

蓝皮书建议，公共债务管理制度设计中要体现多元治理理念，这就要求债务相关主体要共同参与到债务决策、债务管理、债务使用评估等环节中。要建立完备的债务问责机制，把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系，新增债券分配要和地方控制债务风险的绩效挂钩。此外，应实行联合问责以提高问责效果。（经济日报·中国经济网记者 董碧娟）