关于《襄阳市市区“门前三保”责任制管理办法》的解读

　　2016年10月11日，市人民政府常务会议审议通过《襄阳市市区“门前三保”责任制管理办法》（以下简称《办法》）。10月19日，秦军市长签署市人民政府第1号令予以公布，自2016年12月1日起施行。《办法》是我市取得地方立法权后制定的首部政府规章，共分总则、责任区划分和管理标准、监督管理、奖励和处罚、附则等五章三十一条。

　　一、关于《办法》的出台背景

　　城市市容和环境卫生管理是一项任务繁重、涉及面广的社会系统工程，不仅彰显城市品位、弘扬城市文化，而且影响经济社会的持续健康发展。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，要加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。因此，结合我市城市市容和环境卫生管理工作的实际制定《办法》，既是适应城市发展、创建全国文明城市的需要，也是进一步提升城市管理的精细化、规范化、法治化水平的需要，具有非常重要的意义。

　　二、关于将“门前三包”修改为“门前三保”的说明

　　“门前三包”制度作为城市管理发展过程中的一项重要措施，最早可追溯到20世纪70年代，是指临路（街）所有的单位、门店、住户担负一定范围的市容环境责任、承担一定的城市管理任务，主要是指“包卫生、包绿化、包秩序”等,系借鉴当时盛行的“承包制”提法的产物。近年来，我市不断强化市容环境专业管理力量，目前主要的市容环境管理职责均由专业力量承担。由社会主体通过依法依规规范自身行为，自觉保持责任区范围内的市容环境，来推动整体市容环境的改善。《办法》将“门前三包”修改为“门前三保”，倡导社会主体自觉履行环保措施，“保整洁、保容貌、保秩序”，督促社会主体履行社会义务，从而“保持”市容环境的干净、整洁。

　　三、关于《办法》的创新和亮点

　　(一)关于“门前三保”的实施区域和责任认定。为进一步明确“门前三保”责任制的实施区域，《办法》第二条规定，适用于本市市区建成区和市人民政府确定实行城市化管理的其他区域实行。为实现“门前三保”责任制的有效管理，首先要明确责任人和责任范围。《办法》第九条参照《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，明确临街建筑物、构筑物和其他设施、场所的所有权人、管理人是“门前三保”责任人。为提升《办法》的科学性、合理性和可操作性，《办法》第十条借鉴了外地的立法实践，明确“门前三保”责任区的范围包括责任人所使用的建（构）筑物临街（路）的地面、墙面和空间整体周边区域，并细化了责任区的横向、纵向及立面范围，厘清了公共区域与“门前三保”责任区、相邻“门前三保”责任区之间的界线，能够最大限度地避免因责任区划分不清而引起推诿扯皮现象的发生。通过对“门前三保”责任人及责任区范围的确定，一方面消除了可能出现的责任盲区；另一方面也缓解了市区在“黄金周”、极端天气等特殊时间段，公园、旅游景点等人流密集区域仅依靠专业力量无法承担市容环境维护任务的问题。

　　(二)关于“门前三保”的具体内容。《办法》第十一条将“门前三保”内容明确为：保整洁、保容貌、保秩序。同时，结合我市实际新增了部分内容，对施工现场要设置围挡设施、硬化进出口道路、配备相应冲洗设备等，遇暴风雨雪等极端天气要及时清扫杂物，沿街建（构）筑物外立面及附属设施要保持整洁美观，不得擅自设置妨碍通行的设施，播放商业广告不得产生噪声污染等，都充分结合我市的具体情况明确了标准和要求，以便于实际操作。《办法》根据我市实际情况，针对城市管理中存在的问题，对“门前三保”内容进行了丰富和创新，如在“保整洁”中新增“及时清理责任区内的宠物粪便、果皮纸屑等垃圾杂物；在“保秩序”中新增“禁止临街搭设灵堂，禁止燃放烟花爆竹”、“禁止占压盲道”等内容，使“门前三保”工作更加切合实际，更加有利于城市环境的整洁、有序。

　　(三)关于“门前三保”的监督管理。为了进一步规范“门前三保”责任制的监督管理，《办法》设置了“监督管理”专章，对市、区城管部门、城区政府（开发区管委会）、街道办事处（乡、镇人民政府）的职责作出具体规定。

　　为加强“门前三保”责任制的落实，《办法》第十五条规定，“门前三保”责任人应当明确“门前三保”工作管理人员（以下简称管理员），管理员负责责任区的日常维护管理，确保达到第十一条规定的要求和标准。鼓励采取代保、联保等形式创新“门前三保”工作模式。禁止城市管理部门、街道办事处（乡、镇人民政府）、社区居（村）委会以“门前三保”的名义收费或提供代保服务变相收费。

　　《办法》第十七条规定，街道办事处（乡、镇人民政府）应当加强对本辖区内责任人履行“门前三保”责任制情况的监督检查，建立日常巡查和登记制度，配备“门前三保”督导员，佩戴统一标识，加强对责任人履行“门前三保”责任制的监督检查。

　　为加强社会监督，《办法》第十九条规定，鼓励市民、媒体对不履行“门前三保”责任制的单位和个人进行监督、投诉、举报和曝光。

　　（四）关于违反“门前三保”责任制的处罚措施和标准。《办法》第二十一条、第二十二条，针对违反“门前三保”责任制的行为设定了具体的处罚措施和处罚额度，落实了党的十八届四中全会提出的行政执法过程中强化法治宣传教育的相关理念，将法治宣传教育设定为行为人承担“门前三保”法律责任的必经程序。在设定的处罚措施中，明确规定执法主体在对相关责任人进行处罚前，应进行法治宣传教育和警告、责令改正，相关责任人拒不整改的，方可予以处罚。在处罚标准的设定上，《办法》依据公正、合理、适当的原则，根据责任人不同的违规行为，分别给予比较严格的行政处罚。对经批评教育后，逾期仍未改正的责任人，通过严管重罚，来震慑相关责任人，提高其违法违规成本，进而促进其自觉履行“门前三保”的责任。同时，为避免行政处罚弹性大、随意性强等问题，确保处罚标准统一、尺度清晰，对所有罚款均设定“一口价”，最大限度压缩处罚弹性空间，确保行政执法的透明度和规范化水平。

　　（五）关于处罚信息公开和监管措施。对于违反“门前三保”责任制规定被行政处罚的责任人，《办法》规定实行行政处罚信息公示制度，加强社会舆论监督；实行红、黄色警示牌社会公示制度，以此在全社会营造监督氛围；对各类企业和个体工商户等市场主体责任人处罚信息，相关行政管理部门应当通过工商部门市场主体信用信息共享交换平台进行公示，达到对市场主体责任人“一处违规、处处受限”的目的，加重其违法违规成本，力争实现有效监督管理。